摘 要：粮食安全是基本民生工程,也是国家安全的重要内容。在分析我国粮食产量变化的基础上,阐述了影响粮食安全的因素,提出了构建确保国家粮食安全的路径:一是加强监控力度,保障耕地可持续利用;二是强化政府职能,构建粮食安全长效机制;三是提高科技水平,持续提高粮食产量;四是完善保险制度,构建国家粮食安全保障体系;五是完善法律法规,推进粮食安全保障立法。
中国政府高度重视粮食生产,始终坚持立足国内,确保国家粮食安全,指出“把中国人的饭碗牢牢端在自己手上,而且饭碗里主要装的是中国粮”。2020年3月12日,国家农业农村部召开全国早稻生产推进落实视频会议,全面分析了当前早稻生产形势,对恢复早稻生产进行了再动员、再部署、再落实。会议提出了抓好政策落地、宣传引导、面积落实、指导服务、农资保障等措施。“手中有粮,心中不慌”,中国是拥有14亿人口的农业大国,必须确保国家粮食安全。本文试图以粮食产量变化为切入点,分析影响粮食安全的因素,希望对创建粮食安全保障体系起到一定的借鉴作用,为保障国家粮食安全提出参考与建议。
1 改革开放后中国粮食产量变化分析
1.1 粮食产量变化趋势
自1978年以来,中国粮食生产总体呈现增长态势,居民吃饭问题得以彻底解决,并且从“吃饱”向“吃好”转变。国家统计局数据表明,全国粮食产量1978年突破3亿吨,1984年超过4亿吨,1996年突破5亿吨,2013年超过6亿吨,此后一直稳定在6亿吨以上(图1)。
改革开放以来,根据粮食产量变化,可以大致分为四个阶段。第一阶段为1978年至1984年。在这一阶段,粮食产量持续大幅增长。十一届三中全会后,党和国家的工作重心转移到经济建设上,进行农村改革,实行家庭联产承包责任制,提高农副产品收购价格,刺激了农民增加投入和发展生产的积极性。第二阶段为1985年至1998年,粮食产量存在波动但总体呈增长趋势。从1985年起,我国粮食产量基本呈现“一年减、两年增、三年一轮”的周期性波动,每经过一个波动周期,粮食产量就提高到一个新的水平[1]。第三阶段为1999年至2003年。这5年中,粮食产量基本呈下降趋势,仅有2002年的粮食产量较上年稍有增加。粮食产量减少主要是由于1999年起开始试点,2002年全面启动的退耕还林工程导致粮食播种面积减少,单产水平也有所降低。另外,自2001年加入WTO以后,中国粮食市场直接面对国际市场的冲击,在贸易自由化的推动下,我国粮食生产水平的落后性,导致了粮食价格与国际粮食价格相比处于劣势,打击了农民种植水稻的积极性。第四阶段为2004年至今。在这期间,粮食产量持续增加。从2013年开始,中央政府出台各种政策和措施,鼓励土地流转和农业生产规模化经营以此来提升农业的规模效益和现代化技术水平[1]。中央的支持态度及惠农政策,有效地调动了农民和地方政府发展粮食生产、增加资金投入和加强农业基础设施建设的积极性。同时在这一时期气候条件较为良好,没有出现重大气象灾害。
1.2 我国粮食产业政策
我国的粮食产业政策在不断地改进与完善,粮食流通从计划经济向社会主义市场经济转变,信息流通速度加快[3],市场的主体作用得以凸显,加工业不断壮大,仓储物流能力大幅提升,粮食购销渠道不断丰富,市场监管水平提高,政府的宏观调控治理能力增强。在几十年的改革中,我国放开粮食市场与增强粮食宏观调控能力同时稳步推进,2014年国务院出台《关于创建健全粮食安全省长责任制的若干意见》,创建了中央与地方联合管理粮食事权。
面对新冠疫情、澳洲大火、东非蝗灾等全球性的灾难,全球粮食生产受到严重打击,可能导致未来国际粮价上涨。为保障粮食安全稳定民心,一些国家出台了禁止或限制粮食出口等的规定,全球粮食安全受到一定威胁。对我国而言,近20年来,我国创建并不断完善中央和地方粮食储备体系和协调机制,无论中央还是地方储备粮都很充裕,完全可以保证粮食供给。另外,中央特别成立了应对疫情领导小组,及时下发了《当前春耕生产工作指南》,抓住了关键节点。农业农村部指出,稳定的粮食面积应当作为约束力指标,粮食生产目标应当下达给省级人民政府,并明确了各级责任,确保粮食面积稳定。国家发布的一系列扶持政策,释放了重视农业和粮食生产的强烈信号。
2 影响我国粮食安全的因素
2.1 耕地资源
耕地是由自然土壤发育而成的,但并非任何土壤都可以成为耕地。形成耕地的土地需要具备可供农作物生长、发育、成熟的自然环境[4]。耕地资源质量下降影响作物产量和食品安全,从而影响国家粮食安全。我国面临着土地零散难以进行规模化生产、强占耕地补偿困难、耕地保护“重数量、轻质量”、耕地占优补劣等问题[5]。随着中国城镇化进程的推进,一些城镇周围和交通沿线质量好、基础设施好的良田沃土被大量占用,耕地后备资源严重不足,耕地面积下降。此外,耕地资源质量退化也是威胁我国粮食安全的一大因素,部分新补充耕地主要分布在耕作条件相对较差的地区,存在高中产农田比重下降、水土流失严重、耐水耐肥性差、土壤营养比例严重失调、污染日趋加剧等诸多问题,总体上耕地质量下降,严重影响了耕地生产力。
2.2 金融性因素
中国加入世界贸易组织后,粮食市场逐步开放,国际粮食贸易越来越频繁,受国际市场的影响越来越大。中国粮食很大部分依赖于进口,国际汇率变化以及国际金融市场的波动都直接影响着粮食贸易[6]。在不平等的国际贸易和粮食产、销分布结构不均衡的条件下,进口体制和获得关税配额的复杂性,以及遵守卫生、植物检疫标准和贸易技术壁垒协定等,都成为竞争力弱小的小农经济难以逾越的障碍[7]。全球金融市场的波动、进出口贸易、农业补贴、期货交易规模、人民币汇率、国际期货价格、货币供给量等金融因素都影响着粮食安全。世界上许多国家在粮食问题上都存在着自我保护主义倾向,贸易限制措施会导致粮食出口流通困难,从而抑制粮食出口。
2.3 人口因素
在影响粮食安全的各种因素中,人口因素是最直接和最重要的因素[8],不仅反映了人数增加引起的粮食需求增加,还导致了粮食供应压力。人口因素的影响也反映在许多方面,例如粮食生产因素和结构变化。需求增加,土地和其他生产要素的恶化,粮食分配和消费的严重不平等,以及消费结构的升级加剧了粮食供应的压力。
2.4 生态环境
农业技术的发展能减轻“靠天吃饭”的程度,但生态环境是制约粮食生产的主要因素,特别是全球气候变暖、污染加剧、生物入侵危害严重、灾害性天气频繁等,已成为影响粮食安全的关键因素[9]。气候变化可能会导致灾害加剧、降水量变化、种植结构变化等一系列外部环境的改变。对此,联合国粮农组织指出,今后20年至50年间的农业生产将受到气候变化的严重冲击,进而影响全球超长期的粮食安全[10]。
2.5 突发因素
突发因素所导致的粮食安全问题是特殊性的粮食安全问题。突发事件是指自然灾害、事故性灾害、公共卫生事故和社会保障事故,它们可能突然发生,造成严重的社会损害。在突发情况下,人们由于对当下事件的恐慌及对未来的不乐观预期可能导致民众囤积抢购粮食现象产生。如果不加以管控,任其发展,就极有可能发展为社会粮食公共危机,极大地影响粮食安全,更有可能进一步形成社会稳定危机,影响社会发展。2020年受新冠肺炎疫情的冲击,很多国家宣布禁止粮食出口,这有可能会导致某些国家食品供应链中断,引起民众的疯狂抢购,将进一步导致粮食短缺,粮食价格上升,最终对粮食安全造成严重威胁,甚至会引起国家混乱。
2.6 农民种粮积极性
农民种植粮食的积极性极大地影响粮食产量。第一,粮食生产劳动强度大、环境恶劣,青年农民不愿意种地。第二,近年来,粮食生产成本刚性抬升,粮食价格不升反降,粮食生产的经济效益严重偏低(表1)。种粮比较效益低是农民生产积极性下降的主要原因[11]。第三,粮食生产经营风险较大,灾害性天气、病虫草害、市场动态变化等,使风险承受能力较低的生产经营者望而止步。20世纪末开始的“农民工大潮”,大多数青壮年劳动力外出务工或经商,导致目前粮食生产领域的劳动力困境:劳动力数量不足,劳动力素质相对偏低,尤其缺乏有知识、懂技术的青壮年劳动力[12]。
2.7 粮食市场因素
我国粮食市场长期处于“紧平衡”状态,即口粮基本自给,进口粮食总量不断增加(大豆年进口量曾达近1亿吨),粮农必须直面季节性“卖粮难”困境,对国家粮食安全产生不利影响[13]。从粮食市场供求结构来看,口粮需求基本稳定或稳中略升,加工用粮、饲料粮的需要量不断攀升,这也正是我国提出“口粮绝对安全、谷物基本自给”底线要求的现实背景。从粮食市场价格来看,从“统购统销”到粮食市场逐步放开,出现了2003年的中国粮食生产低谷,2004年以后开始实行粮食最低收购价格政策和农产品临时收储政策,粮食生产得到有效恢复;近年来发现“托市”政策也存在诸多问题,调低粮食最低收购价格,客观上挫伤了农民的种粮积极性,可见科学合理的粮食价格形成机制亟待研究。此外,随着经济全球化的不断加深,国际粮食市场影响越来越大,粮食贸易的结构性风险不断增加,加大了保障国家粮食安全的难度。
3 保障我国粮食安全的路径
在坚定不移地贯彻落实“米袋子”地方行政首长负责制的前提下,我国应进一步加强粮食安全体系建设,创建健全与经济社会发展相适应的粮食应急机制,最大限度地减少粮食安全风险。
3.1 加强监控力度,保障耕地可持续利用
保护耕地是粮食生产的基础,也是保证粮食安全的主要途径[14]。要始终把耕地保护放在突出位置,进一步创建健全耕地保护补偿机制,坚决维护1.2亿公顷的耕地红线。加大自然灾害预测和监测力度,将水土流失等原因造成的耕地面积减少降到最低,采取鼓励或奖励政策,让农村部分有大农学知识背景的青壮年人口能够留在农村发展农业,避免农业土地的荒芜。另一方面,要注重提高耕地质量,如合理增施有机肥、做好水土保持工作、推进机械化深耕细作等。对于土地流转和退耕还林要统筹计划和安排,不能单方面追逐经济利益而忽视了粮食安全。对于非法流转耕地的行为要严厉处罚,同时也要对土地流转的用途严格把关,应该考虑耕地复垦的可能性和需求[15]。各级政府要严格遵守非农业用地审批机构和程序,严格控制非农业建设用地,改革征地制度,有效保护耕地,进一步加强粮食供给的保障。改善农业生态环境,增加科技进步对提高粮食产量的贡献。
3.2 强化政府职能,构建粮食安全长效机制
第一,进一步完善粮食储备制度。
我国已创建相对完善的粮食储备制度体系,与时俱进的改革必须关注两点:一是国家粮食储备企业“保口粮”,全面推进加工用粮和饲料粮市场化;二是加速构建新时代的“藏粮于民”机制。目前,农村居民家庭储粮已急剧减少,大部分农村居民一样买米度日,传统的“藏粮于民”机制逐步丧失,加大了国家储粮负担。必须推进构建新时代的“藏粮于民”机制,粮食加工企业、饲料加工企业、民间粮食银行等储粮机制已悄然兴起,政府必须加强引导。
第二,压实“米袋子”省长负责制。
管理重心下移是当今世界的国家治理改革趋势,国家粮食安全的责任分解必须明确,中央政府负责战备储粮,地方政府负责民生储粮和粮食生产。
第三,完善粮食价格形成机制,推进粮食目标价格改革。
2014年新疆的棉花、东北和内蒙古的大豆开启了目标价格改革试点。笔者认为更重要的是主粮的价格形成机制,在大数据、云计算、物联网、人工智能迅速发展的当今世界,构建基于大数据的粮食目标价格机制势在必行。此外,按农产品等级制定不同的补贴和价格标准,有助于激发农民从事农业生产的积极性[16]。
3.3 提高科技水平,持续提高粮食产量
科学技术是第一生产力。在我国人多地少、耕地面积持续下降的背景下,确保粮食安全在于大力发展科技,创建健全农业科技创新体系,持续提高粮食单产。建设一批以科技为动力的试点城镇,作为现代农业科技示范基地,继续开展绿色优质高效行动,将农业机械与农业种植技艺,良种和良法相结合,加强科学技术与农业生产结合。在发展科学技术的同时,培育新型职业农民,积极发展农村职业教育,完善农民的科技培训体系,激发农民对科技学习的热情。继续提高农业生产的科学技术含量,以便在农村地区使用先进的技术,确保粮食单产与总产的增长。
3.4 完善保险制度,构建国家粮食安全保障体系
农业与气候紧密相关,各种气象灾害、病虫灾等会对农业造成巨大损失,构建完善的农业保险制度与粮食应急保障体系非常必要。在丰收和歉收的时间段和区域中,可以根据当地粮食生产形势,逐步创建监测和预警分析系统,以监测粮食生产、需求、库存、市场动态和紧急情况,做到保证粮食体系的安全,监视市场波动以应对变化,以保证粮食有效供给。
3.5 完善法律法规,推进粮食安全保障立法
粮食关乎国家发展、人民生计,粮食安全是国家安全的重要基础。在2018年和2019年的中央一号文件中都对粮食安全立法有明确的要求,粮食安全问题需要在国家法律法规层面得到进一步完善。我国粮食安全立法存在滞后性,存在模糊分工等问题,应通过加强对配套法律法规的完善,继而形成结构合理有序并且分工明确的体系[17]。维护国家与全体公民的利益,并加快实现粮食安全从政策治理向法治治理的根本转变。
4 结语
粮食安全是基本民生工程,也是国家安全的重要内容。粮食安全不仅是经济问题,也是政治问题,必须予以高度重视。粮食安全也是新时期中国经济社会发展大局面的“头号”战略,具有重大现实意义,是扎实推进全面深化改革的重要基石,更是关乎社会主要矛盾新变化的“压舱石”[18]。当前新冠肺炎对我国农业生产的影响较小,因为我国农业是分散和开放的,生产过程并没有聚集性的风险。因此,大力发展现代化农业,积极推进数字农业建设、精准农业实践和智慧农业探索,降低粮食生产对自然条件和劳动力的依赖程度,是实现粮食安全的重要举措。目前世界上储备的耕地资源还有几十亿亩,我国撂荒的耕地也是未来农业生产的重要资源[19]。保证粮食的种植面积,始终把耕地保护放在首位,进一步创建健全耕地保护补偿机制,坚守1.20亿公顷的耕地红线不动摇,保证现有人均0.08 hm2耕地是保证粮食安全的重要途径。在粮食市场价格过低时,国家要对部分粮食品种实行保护价收购制度,根据有利于保护农民利益、稳定粮食生产的原则确定保护价格,农民按保护价出售粮食,国家委托的收购单位不得拒收。立足于国内现状,开拓国际视野,完善农业保险和粮食安全保障制度。根据不同区域粮食生产情况,逐步创建粮食生产、需求、储备、市场动态及突发事件跟踪的监测预警分析制度,确保随时有粮可用[20]。基本掌握影响粮食产量、安全的因素,要真正从宏观设计出发思考保障粮食安全的策略,确保粮食绝对安全。
来源：作物研究. 2020,(06) 第580-584页
作者：金宇豪 郭恬阳 会兵 湖南农业大学农学院
基金资助： 农业农村部农业农村资源监测农情调度项目(50264010319100);
参考文献：略