通过“新冠疫苗实施计划”援助发展中国家：中国在公共卫生危机中彰显领导力
摘要
非洲作为世界人口第二多的大洲，其粮食安全对于非洲减贫、社会安定、经济增长及可持续发展具有重要意义。2019年末暴发的新冠疫情对非洲粮食生产及供应带来了巨大挑战，进而危及非洲粮食安全，这为评估中非农业发展合作的历程与措施提供了契机。因此，本文以新冠疫情对非洲粮食安全的冲击为背景，分析了非洲粮食安全现状和导致粮食危机发生的原因，进而对后疫情时代推动中非农业合作和强化非洲粮食安全提出建议。
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自2013年开始，联合国粮农组织将粮食供给、粮食获取、粮食利用与稳定性这四个维度作为衡量一国粮食安全的指标。新冠疫情爆发前，非洲及全球粮食安全已经成为一个亟待解决的问题。从撒哈拉以南非洲国家粮食供需情况看，绝大多数国家粮食自给能力不足，粮食不足发生率常年保持在20%-30%之间。新冠疫情进一步加重了非洲粮食不安全状况，暴露出非洲农业发展中的短板。2020年4月粮食安全信息网络等机构发布的《全球粮食危机报告》显示，截至2019年底，全球55个国家和地区的1.35亿人处于严重粮食不安全状况；另有1.83亿人处于紧张状态，面临滑向危机的可能性。在全球粮食不安全中的人口中，超过一半位于非洲，该部分人口达到7300万。
新冠疫情分别从粮食供给、获取、利用与稳定性四个方面对非洲粮食安全带来了不利影响。首先，从粮食供给来看，非洲及全球其他地区正常的粮食生产活动被打断，粮食产量下降导致供给减少。2019年撒哈拉以非洲地区小麦缺口为249万吨，水稻缺口为1460万吨。对若干非洲国家而言，需要依赖粮食进口弥补粮食产需缺口。在新冠疫情的影响下，非洲粮食缺口将由于粮食生产的停滞而进一步扩大。疫情发生后，非洲本土的防控措施影响农业生产，造成粮食产量大幅下降。世界银行预测2020年撒哈拉以南非洲地区农业生产或将萎缩2.6%至7%。
其次，受制于针对新冠疫情的封闭措施，粮食的跨国运输更为困难。在全球范围内，受新冠影响，越南、俄罗斯印度、哈萨克斯坦等农业大国相继暂停或禁止部分粮食出口，断供引发的粮荒对部分依赖粮食进口的非洲国家来说更是雪上加霜。
再次，新冠疫情下，非洲国家对粮食的需求同步上升。新冠疫情导致更多的人口（尤其是非正式就业部门的人口）陷入贫困状态，因而需要更多的粮食补助，非洲国家对粮食的需求不断增加。南部非洲发展共同体2020年7月28日发布研究报告显示，南部非洲地区共有4500万人面临饥荒威胁。南非常年作为粮食出口国，也出现了粮食短缺问题。受封禁措施影响，南非经济中心约翰内斯堡的550万人口中有20%缺乏粮食保障，约100万个家庭需要粮食援助。
最后，非洲国家进口粮食的的难度和成本相对上升，粮食供给存在较大不稳定性。新冠疫情导致非洲国家货币贬值更为严重，相应的交易成本大幅上涨。另一方面，全球粮食产量的下降以及粮食出口限制，使得粮食价格水涨船高，非洲国家进口粮食的成本随之增加。而在新冠疫情背景下，非洲及世界各国经济复苏的速度及前景还存在较大不确定性，这将加重非洲的粮食安全困境。
新冠疫情的冲击暴露出非洲农业和粮食安全的脆弱性，反映出非洲粮食生产与供应短板问题。这一方面是由非洲农业生产结构决定的，经济作物在农业生产的比重较高，粮食作物比重不足，导致非洲粮食对外依存度高。在全球贸易中，非洲出口产品高度集中在初级加工农产品和园艺产品，占非洲农产品出口总额的70％以上，而且份额还在上升。新冠肺炎疫情期间，非洲国家的农产品出口势头不减。乌干达咖啡发展局数据显示，今年2月份乌干达咖啡出口总值升至4670万美元，比去年同期增长43.1％，出口量同比增长46.1％，为28个月以来最快的增长。其中欧洲是最大的目的地，市场份额占比达到66.8％，非洲为16.5％。这在更深层次上反映出非洲仍处于全球生产体系与贸易体系中的低端，不仅不利于非洲粮食安全状况的改善，而且限制了非洲长期发展。
另一方面，非洲对进口粮食的高度依赖，意味着非洲需要更发达的配套物流仓储服务。然而，现阶段非洲在物流、仓储等农业产业链的下游产业的发展仍十分欠缺，这也对非洲交通等基础设施建设提出了更高的要求。此外，非洲经济发展中的“依附性”特征仍十分明显，非洲粮食价格与粮食供给极易受全球粮食价格波动和经济走势影响。
尽管长期以来，中国推动援助、贸易、投资三者结合，但目前中国对非农业投资的比重仍较低。截至到今年，中国对非农业投资仅占中国对外农业投资存量总额的8.1%。另一方面，非洲国家农业资源被大大浪费，有超过一半的肥沃土地尚未被开发。在莫桑比克、刚果（金）、马达加斯加、赞比亚、苏丹、坦桑尼亚等国甚至超过三分之二的土地有待开发。为增强非洲粮食安全，推动非洲农业发展，尤其是增加非洲粮食供给及其稳定性，除了坚持技术扶持之外，中国应加大对非农业投资。
首先，中国需进一步调动私人主体对非农业发展投资积极性。在参与主体方面，现有对非农业发展援助和投资的主体仍以国政府和国企、央企为主，私营农企占比较小。由于非洲农业基础设施不完善，对非农业投资首先需要建设农田水利等配套基础设施，但大型基础设施对于资金要求高，私人企业难以承担，阻碍了其对非投资。因此，对于中非政府来说，一方面应该完善非洲农业基础设施建设，为农企入驻非洲创造环境；另一方面，给予中国企业融资支持，保障其对非农业发展项目的开展，非洲国家也需要将更多预算用于农业发展。
其次，在投资流向上，中企更倾向于附加值较高的上游（良种培育、化肥生产等）和下游（物流、仓储、加工）产业。即使在中游粮食生产领域，中方投资主要以棉花等经济性作物为主，粮食作物生产的投资比重较小，而后者对于非洲基本粮食安全尤为重要。因此，从长远来看，中方应提高对中游粮食生产环节的参与度，平衡对经济作物和粮食作物的投资权重。
再次，非洲粮食获取、利用及稳定性问题说明非洲农业产业链发展不足。未来，中非应在完善非洲农业产业链方面着力。在上游领域，应加强、推广良种培育、化肥生产技术。在中游粮食生产方面，中非政府应协助企业在土地产权方面达成协议，除给予中国绿地投资优惠政策之外，推动中国农企在非的并购兼并。在下游，中非应大力推动物流仓储建设，保障非洲内部与全球粮食产区的物流联系。
最后，新冠疫情对非洲粮食安全的冲击，暴露出中非在农业应急机制建设上的不足。后疫情时代，中非应创建农业发展应急机制，应对突发事件和自然灾害等冲击。
非洲粮食安全与多维贫困、非洲经济转型密切相关，此次疫情对非洲粮食安全的冲击同时提醒非洲国家加强国家能力建设，同时也为中非农业发展合作指明了新的方向。除了上述中短期举措之外，长期而言，非洲粮食安全与农业的发展与非洲经济结构转型相辅相成。因此，中国应帮助非洲坚持经济结构转型与工业化的发展道路。在此过程中，非洲国家应坚持治理能力与国家能力的提升，最终实现非洲自主发展。
参考资料
[1] 粮食供给指粮食生产和供给情况，包括生产、库存、进口等；粮食获取包括购买力、价格、市场、交通、基础设施；粮食使用涉及营养、食品安全、清洁水等；粮食供给稳定性涉及气候条件、灾害、国家政策以及政治等因素。
[2] 唐丽霞：《全球粮食安全评价体系的深层逻辑分析》，《华中农业大学学报》，2020年第5期，第154页。
[3] 黄梅波，邱楠：《新冠疫情对撒哈拉以南非洲经济发展的影响》，《西亚非洲》，2020年第4期，第9页。
[4] Food security information network，Global Report on Food Cries 2020：Joint Analysis for Better Decision,20 April 2020，https://www.wfp.org/publications/2020-global-report-food-crises，访问时间2020年11月17日。
[5] The World Bank，Africa’s Pulse: Assessing the Economic Impact of COVID-19 and Policy Responses in the Sub-Saharan Africa, April 2020.
[6] 人民网，《记者观察：极端气候和新冠肺炎疫情加剧南部非洲粮食危机》，2020年7月30日, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673540183991701175&wfr=spider&for=pc,访问时间2020年11月17日。
[7] 姜璐：《农业“走出去”战略中的非洲：中国对非农业投资的模式、问题与对策》，《非洲经济评论》2019年第8辑。
[8] The World Bank, Growing Africa: Unlocking the Potential of Agribusiness, AFTFP/AFTA,1 January 2013, pp.16-17.
[9] 非洲国家在《马普托宣言》中承诺将财政预算的10%用于农业，但大部分国家实际农业预算仅占到年度财政预算的2%-3%。
[10] The World Bank，Africa’s Pulse: Assessing the Economic Impact of COVID-19 and Policy Responses in the Sub-Saharan Africa, April 2020.
[11] 姜璐：《农业“走出去”战略中的非洲：中国对非农业投资的模式、问题与对策》，《非洲经济评论》2019年第8辑。
本文作者：刘璐
本文选自《中国与全球南方》第一期，转载请注明出处
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